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公益訴訟始發力,中國方案拓新路
時間:2019-09-27  作者:  新聞來源:  【字號: | |

共和國的事業很多都是史無前例的,因此,在共和國的“履歷”上,勇于開拓是一個高頻詞。

檢察公益訴訟,這項在世界范圍內具有獨創性的工作,同樣沒有現成制度可模仿,沒有歷史先例可參考。但在短短四年的探索發展中,檢察公益訴訟闖出了一條中國之路,讓世界為之矚目。

司法保護公益的中國探索 

公益損害誰來管?至今中外沒有標準答案。直到上世紀90年代初,“公益訴訟”的概念才進入我國法學界的研究視野。直到1996年,“公益訴訟”一詞才見諸媒體報道。當年1月,被譽為“中國公益訴訟第一人”的邱建東,以一紙訴狀將福建省龍巖市街頭公用電話亭及市郵電局告上了法庭,被稱為“中國公益訴訟第一案”。

因此,一般認為我國公益訴訟的正式發展始于1996年,但是作為制度形式的公益訴訟,在立法中卻一度是空白。

隨后,公益訴訟制度在我國得到了逐漸完善和發展。到了2012年8月31日,十一屆全國人大常委會第二十八次會議審議通過關于修改民事訴訟法的決定,修改后民事訴訟法于2013年1月1日起施行。

這次民事訴訟法的修改,非常重要的一點是其中第55條的規定:“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”

這是我國首次將公益訴訟制度寫入法律,賦予檢察機關提起公益訴訟的一般主體資格。不少專家學者認為,這一條款的增設使我國公益訴訟制度邁出了跨越性的一步。

隨著社會高速發展,環境污染、食品安全等公共事件頻頻發生,人民群眾對檢察機關保護公益的呼聲越來越高。在此背景下,以試點方式啟動檢察機關的公益訴訟探索,一系列重大決策接踵而至。

2014年10月,黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,明確提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。

2015年5月5日,習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第十二次會議,審議通過了《檢察機關提起公益訴訟試點方案》,頂層設計成形。

同年7月1日,十二屆全國人大常委會第十五次會議通過決定,授權最高檢在北京等13個省、自治區、直轄市就生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域開展為期兩年的提起公益訴訟試點。從此,檢察機關按下了提起公益訴訟制度探索的“快進鍵”。

在實踐中摸索前進 

有了頂層設計,探索便有了依據。在兩年時間里,試點地區檢察機關不等不靠、勇于開拓,積極投入檢察公益訴訟實踐中。

2015年12月,山東省慶云縣檢察院將當地環保局訴至法院,激活了試點工作啟動后的首例行政公益訴訟案。該案的起因是,慶云縣檢察院在審查當地一家企業涉嫌污染環境罪案時,發現慶云縣環保局雖然早已知情涉事企業的污染行為,卻違法批準其進行試生產、試生產延期,于是向縣環保局發出了檢察建議。但慶云縣環保局仍然怠于監管,慶云縣檢察院因此將縣環保局推上了被告席。

半年后的2016年6月,當地法院就此案作出一審判決,支持檢察機關的全部訴訟請求,并責令慶云縣環保局依法履職。

各地公益訴訟探索非常踴躍,此案的判決并沒有成為“第一”。此前的2016年1月,貴州省錦屏縣檢察院訴該縣環保局怠于履行職責一案當庭作出一審判決,法院支持了檢察機關的訴訟請求。這是檢察機關開展公益訴訟試點后首個作出判決的案例。2016年4月,隨著江蘇省常州市檢察院起訴的一起污染索賠案一審落槌,由檢察機關提起的首例民事公益訴訟案中,兩名制造污染的被告被判令支付150萬元的環境修復費用。

兩年試點期間成效喜人:各試點地區檢察機關共辦理公益訴訟案件9053件,其中訴前程序案件7903件、提起訴訟案件1150件。試點地區檢察機關通過公益訴訟挽回直接經濟損失89億余元,其中收回國有土地出讓金76億余元,收回人防易地建設費2.4億余元,督促違法企業或個人賠償損失3億余元。

經過全覆蓋、多樣化的試點探索,檢察機關交上了滿意答卷,充分校驗了制度設計的可行性,探索出了一條司法保護公益的中國道路。

堅守公益初心 

2017年6月27日,十二屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過了《關于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定》。這是真正奠定檢察公益訴訟這一重大制度創新的標志性事件。此前,2017年5月23日,習近平總書記主持召開中央深改組第三十五次會議,對試點成效給予充分肯定并明確提出立法要求。

盡管兩部訴訟法的修改只是分別增加了一個條款,但這一簡短的改動字字千鈞——致力于破解公益保護之困,積極回應人民群眾對美好生活的新需求,檢察機關提起公益訴訟制度應運而生,踏上了全面實施的新征程。

2017年9月11日,第二十二屆國際檢察官聯合會年會暨會員代表大會在北京開幕。習近平總書記在向大會發來的賀信中明確指出:“檢察官作為公共利益的代表,肩負著重要責任。”“中國檢察機關是國家的法律監督機關,承擔懲治和預防犯罪、對訴訟活動進行監督等職責,是保護國家利益和社會公共利益的一支重要力量。”

2018年7月,在公益訴訟全面實施一周年之際,習近平總書記主持召開中央深改委第三次會議,批準最高人民檢察院設立公益訴訟檢察廳。隨后,最高檢正式成立第八檢察廳,專門負責公益訴訟檢察工作。

在黨中央的重視支持下,檢察公益訴訟迎來“爆發式”發展。僅2018年,全國檢察機關就立案辦理民事公益訴訟4393件、行政公益訴訟108767件,通過辦案督促治理被污染損毀的耕地、濕地、林地、草原211萬畝,督促清理固體廢物、生活垃圾2000萬噸。截至2018年11月,全國基層檢察院實現了公益訴訟辦案“全覆蓋”。

碩果累累離不開高位推動。新一屆最高檢黨組多次召開會議進行研究部署,強調要把公益訴訟工作作為“一把手”工程切實抓好。

最高人民檢察院黨組書記、檢察長張軍提出,要把訴前實現維護公益目的作為最佳狀態。實踐中,更多的問題通過訴前檢察建議得到了解決。訴前檢察建議也成為中國檢察公益訴訟制度的獨創。

最高檢作為典型案例發布的北京市海淀區網絡餐飲服務第三方平臺食品安全公益訴訟案中,檢察機關向海淀區食品藥品監督管理局發送訴前檢察建議后,食藥監局積極采取措施,下線問題商戶3000余家,成效顯著。

今年2月14日,在國務院新聞辦舉行的中國生態環境檢察工作新聞發布會上透露一組數據,環境資源公益訴訟訴前程序行政機關整改率達97%。

檢察建議發出后,是否有未能真正落實的?針對這個問題,今年4月,張軍檢察長提出對2018年的訴前檢察建議落實情況進行“回頭看”。最高檢組織開展公益訴訟“回頭看”專項活動,第八檢察廳成立6個調研組對這項工作開展專題調研督導。全國各地檢察機關也都在“回頭看”中發現問題、解決問題,提高公益訴訟辦案質量。

破題之后,還有不少文章可做 

創新是新時代的精神符號。

我國民事訴訟法、行政訴訟法規定的檢察公益訴訟案件范圍是生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域。2018年5月1日,《中華人民共和國英雄烈士保護法》正式施行。同年12月,最高檢發布了第13批指導性案例,其中,曾云侵權案是首例檢察機關英烈保護民事公益訴訟案例,為檢察機關開展類似工作提供了實踐依據。英烈保護法實施后,檢察公益訴訟保護對象從物質利益拓展到精神層面,法律規定的公益訴訟領域又多了一個。

除了做好法律規定的“等”內理解和掌握外,安全生產、個人信息安全、互聯網侵權等“等”外方面,也是人民群眾關切、社會反響強烈的問題,需要檢察機關有所作為。

法條可以“等”,公共利益不能等。對此,檢察機關積極審慎地進行“等”外探索。

比如,浙江省寧波市海曙區檢察院針對騷擾電話問題向通信管理部門發出檢察建議。之后,經檢察機關問卷調查,84.8%的受訪者表示騷擾電話明顯減少,取得了良好的社會效果。一些地方檢察機關在安全生產、互聯網等領域積極探索實踐,積累了寶貴經驗。

在向更廣闊領域探索的同時,檢察機關也進一步爭取各方支持,辦案的同時為推動社會治理貢獻檢察力量。張軍檢察長反復強調,要樹立雙贏多贏共贏的監督理念,與其他部門形成良性、互動、積極的工作關系。

今年7月26日,湖北省人大常委會審議通過《關于加強檢察公益訴訟工作的決定》,這是第一家省級人大常委會授權檢察機關開展公益訴訟“等”外探索。

9月26日,吉林省人大常委會也審議通過了《關于加強檢察機關公益訴訟工作的決定》。

此前,黑龍江省人大常委會率先就檢察公益訴訟專門作出決定支持檢察公益訴訟工作。對于該省小煤礦關閉整治公益保護問題,黑龍江省委書記、省人大常委會主任張慶偉表示,希望檢察機關發揮法律監督職能,協助省委省政府整治小煤礦。檢察機關迅速行動,對387家小煤礦進行專項調查,發現違法違規和犯罪問題線索132件,小煤礦的問題陸續得到解決。

在黑龍江省檢察院檢察長高繼明看來,整個過程中黨委政府給予檢察機關莫大支持,這也是司法體制改革的大背景下,檢察機關充分發揮法律監督職能,參與社會治理,促進政府依法行政,實現雙贏多贏共贏的體現。

中國探索得到了更廣泛的認可。聯合國副秘書長兼環境規劃署執行主任埃里克·索爾海姆曾由衷贊嘆:“中國檢察官代表公益提起訴訟,甚至可以把政府部門作為被告,這是非常了不起的一個體系。”

檢察公益訴訟剛剛走過四個年頭,探索永無止境。當代中國正經歷著我國歷史上最為廣泛而深刻的社會變革,為維護社會公益,檢察機關將繼續擔當作為,讓檢察公益訴訟這項年輕的制度不斷前進,繼續為世界檢察公益訴訟貢獻中國智慧和中國方案。

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