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用改革推動檢察事業的全方位發展
時間:2019-03-08  作者:  新聞來源:  【字號: | |
 
 

最高人民檢察院于日前制定下發《2018—2022年檢察改革工作規劃》(下稱《改革規劃》),進一步明確了新時代檢察改革的方向和路徑,對今后幾年的檢察改革作了系統規劃和部署。《改革規劃》共確定了6個方面46項改革任務,通過健全完善檢察機關堅持黨的領導制度、檢察機關法律監督等六大體系,推動檢察職能得到全面、協調、充分履行。在此,筆者談以下幾點認識和建議。

檢察改革推動檢察“轉機”

《改革規劃》開宗明義提出:“如何把‘轉隸’變為‘轉機’,實現新時代檢察工作創新發展,把檢察機關法律監督工作做實做好做強,實現法律監督工作的‘雙贏’‘多贏’‘共贏’,成為檢察改革必須解決的重大課題。”

檢察機關目前是“雙肩挑”,一邊是辦案和發展,一邊是改革和創新。這二者的辯證關系是:在改革中發展,在發展中改革,改革與發展水乳交融在一起,改革寓于發展之中,發展寓于改革之中,二者相輔相成,同時推進。檢察改革使檢察機關處在歷史性的發展關鍵時期,它使檢察機關以嶄新的面貌出現在世人面前。傳統上看,檢察機關往往更加重視懲罰犯罪,然而這種傳統的觀念現在已經發生了很大改變,檢察機關的功能定位正轉型到融維穩、監督與服務于一體的“多面孔”功能模式。檢察機關肩負的職能不再是傳統的一元化職能,而改變成了多元化職能,檢察機關行使職權的理念不再是簡單的“我對你錯型監督”,對立性的監督行為方式讓位于協同性的監督行為方式。尤其是,隨著民事監督領域的不斷擴展和延伸,行政檢察監督由點到面、由此及彼、由淺入深地逐步深化;公益訴訟的立法確立以及其職能效果的全方位發展,使檢察機關日益成為廣大人民群眾樂于依賴的維護社會公平正義的有力武器。在此過程中,檢察機關的人員知識結構、行為模式、態度言行舉止等都發生了歷史性變遷,檢察機關和檢察人員(檢察官)正以一種新的形象出現在人們的視野之中,人們對檢察機關的日常認知發生了根本性變化。《改革規劃》基于對“法律監督工作的不平衡、不協調、不充分與人民日益增長的美好生活需要不相適應”的認知,切實把握步入新時代應有新作為的歷史性契機,按照黨的十八屆四中全會和十九大對于司法改革所作的頂層設計,切實銳意改革,調整職能體系,促使理念轉變,改變行為方式,深入社會諸領域,在改革的指引下使檢察機關推陳出新。在檢察機關反貪、反瀆等職能“轉隸”后,檢察機關提出了“轉隸”就是“轉機”的命題。這一命題所蘊含的意義是深刻的,從本質上看,檢察機關的“轉機”,是通過檢察改革賦予檢察機關新的職能所促成的,是檢察機關改革轉型所贏得的,是新時代對檢察機關產生的新需求所使然。

檢察改革牽引檢察職能的平衡發展

作為亮點之一,《改革規劃》提出:“構建以刑事檢察、民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察為主要內容的檢察機關法律監督職能體系。”

由于歷史的緣故,檢察機關重點在于履行刑事檢察職能,而非刑事職能沒有受到應有的重視。這一制約檢察發展的瓶頸式的局限性在本次檢察改革中得到了有效的克服,本次檢察改革所產生的最為直觀的成效就是檢察職能的“四大塊”劃分,也就是說,統一的檢察職能被劃分為民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察和刑事檢察這四大職能板塊。這一改變意義深遠,影響巨大。這反映了檢察機關在新時代的新發展、新面貌、新格局。這四大職能的重新劃分是來之不易的,《改革規劃》顯示,檢察機關將采取系統化改革舉措,在機構配置、人員配置、辦案的業務量等方面,促進四大檢察業務全面、協調、充分發展,從而切實改變過去長期形成的“重刑輕民”的檢察格局不平衡狀態。實踐反復表明,“重刑輕民”的觀念是制約檢察發展的最大瓶頸,目前是到改變這一狀態的時候了。

檢察改革助力提升檢察辦案質量

《改革規劃》提出:“推動檢察職能得到全面、充分履行,為人民群眾提供更豐富、更優質的法治產品、檢察產品。”

這一要求的含義極其豐富,但其中有一點就是要在檢察實踐中,處理好辦案的數量和辦案的質量之間的關系。總體上看,辦案數量和辦案質量的關系是辯證的:沒有一定的辦案數量,辦案質量就無從說起;然而,沒有辦案的高質量,單純有辦案的高數量,則也是無意義的。因此,理想的狀態應當是二者高度統一,既有理想狀態的辦案數量,也有理想狀態的辦案質量。然而在司法實踐中,辦案數量和辦案質量有時甚至往往會發生沖突,過于追求辦案數量,勢必影響辦案質量。在二者發生沖突時,用得著列寧的一句話:“寧可少些,也要好些”,也就是辦案質量比辦案數量更重要。《改革規劃》提出:“明確民事、行政訴訟監督標準,突出辦理具有社會意義、有指導價值的典型案件,增強監督的精準性和監督效果。”辦理民行監督案件固然要貫徹“質量優先,兼顧數量”的原則,辦理公益訴訟案件同樣也應如此。截至2018年11月底,各縣級檢察院已實現了公益訴訟全覆蓋;2018年1月至11月,全國檢察機關共立案公益訴訟案件89523件,其中提出檢察建議和發布公告78448件、提起公益訴訟2560件,與2015年7月至2017年7月兩年公益訴訟試點期間相比上升顯著。可見,公益訴訟的數量增加非常之快,這是令人鼓舞的。然而同時又要看到,公益訴訟的數據結構尚有優化調整的空間,從案件類型來看,民事公益訴訟應當受到更多關注。

檢察改革促使檢察能動

行使法律監督權的檢察機關與行使審判權的審判機關有所不同,檢察機關履行職能不宜存在“等米下鍋”、被動性檢察等現象,而應當體現出應有的主動性和能動性,實行檢察能動主義。

《改革規劃》提出:“完善檢調對接、律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件等多元化解矛盾糾紛機制,形成化解矛盾糾紛合力。”同時提出:“拓展檢察機關參與社會治理工作途徑。建立在檢察工作中推廣、運用、實踐‘楓橋經驗’工作機制。”將“檢調對接”“楓橋經驗”納入檢察機關參與社會治理工作的途徑,是檢察改革的重要舉措,這意味著檢察監督的觸角向化解社會矛盾、致力于社會治理、參與多元化糾紛解決格局轉變,是檢察職能在現時代的自然延伸。

這里需要處理好檢察機關辦案式監督和日常性監督的關系。檢察機關是履行法律監督職能的專門辦案機構,但不能將檢察監督僅僅局限于辦案,除辦案外,檢察機關還有日常性監督。辦案式監督是檢察機關以辦案為目標所體現出來的監督,這種監督具有針對性,通過這種監督,期望實現“通過一案監督一片”的效果。通常所謂寓監督于辦案之中,融辦案于監督之中,主要指的就是辦案式監督。這是檢察機關履行職能的主要形態。除此之外,檢察機關還以積極的姿態履行著日常化的監督職能。比如,巡回檢察監督以及檢調對接等活動中所體現出來的監督,便是日常性的監督。傳統上檢察機關以辦案式監督為主,日常性監督為輔;現在隨著檢察職能的逐步轉軌,檢察機關理應更加關注日常性監督,并通過日常性監督發掘案源,使之轉變成辦案式監督,由此使日常性監督與辦案式監督處在良性循環之中,同時也有助于提升檢察機關履行法律監督職責的能力和水平,有助于改變檢察監督的傳統行為方式,有助于檢察機關辦案“接地氣”,有助于檢察機關克服官僚主義和形式主義等辦案中呈現出來的弊病,也有助于透明檢察、陽光檢務的切實落地,因而日常性監督越來越具有主導性監督的意蘊,應當成為檢察司法改革的指導理念之一。

檢察改革催生“檢察外腦”

《改革規劃》指出,要建立專家委員會制度,對于檢察機關辦理的案件,必要時可以邀請法學專家、專家型法官、律師以及有法律背景的人大代表、政協委員參加評議、咨詢和研判;與有關行政機關、金融管理部門等開展干部交流,輔助檢察官辦理案件;對于涉及金融、經濟、環保、食藥等專業性較強領域的案件,探索引入相關行業具備專業知識的人員輔助檢察人員辦案,提供相關領域專業知識咨詢。這些舉措對檢察機關積極開展借助外腦的工作具有重要意義,是檢察社會化和民主化的表現,也引進了新的智力性因素和監督性因素。最高檢近年聘請了103名專家組建了民事行政訴訟監督案件專家委員會,與生態環境部互派干部雙向掛職交流,從全國人大代表中選聘98名具有專業知識和社會影響力的人士擔任特約監督員,等等,這些都是檢察機關積極開展借助外腦的實際舉措,實踐證明這一舉措十分必要,效果也是理想的。借助外腦充實檢察力量,給檢察機關辦案和履行職能送來了具有深厚底蘊的法學知識,啟迪了檢察官的辦案思維,提升了檢察官的辦案水準;同時也有助于理論和實踐的深度融合,使法學理論深深扎根于豐腴的實踐土壤,為法學理論研究提供了源源不斷的新鮮素材。

在借助外腦的基礎上,建議實行檢察業務的第三方評估制度,按領域、分專題有序組織各領域專家進行第三方評估,檢察機關根據第三方評估結果進行工作整改,以提升檢察監督能力和水平,同時也有利于強化檢察公信力,使檢察機關輸送出的檢察產品獲得社會大眾的認可和信賴。

檢察改革為智慧檢察插上翅膀

《改革規劃》提出:“深化檢察改革與現代科技的結合,推進智慧檢務工程,全面構建應用層、支撐層、數據層有機結合的新時代智慧檢察生態。”

這就要求處理好線下檢察和線上檢察的關系。檢察機關的改革目前應當線下檢察和線上檢察雙輪驅動、比翼齊飛,線下的檢察改革是在傳統的領域內對檢察體制和檢察機制的優化改進,包括檢察資源的優化配置、檢察職能的科學調整、檢察機構的合理劃分、檢察人員的優中選優等等方面;線上的檢察改革,則是依托信息化、網絡化、大數據等技術實現檢察工作的新突破。這兩者是相輔相成的關系:線下檢察是線上檢察的基礎和基石,沒有線下檢察,線上檢察就缺乏依附;線上檢察可以反過來彌補線下檢察的缺陷、不足和弊端,并促使線下檢察的深化改革,使檢察機關輸送出更加公正、快捷、高效、低成本的優質司法產品,使檢察機關匯入到社會生活的洪流之中。

檢察改革呼喚檢察立法的完善

檢察機關履行法律監督職能,所面臨的立法狀況與法院有很大區別,法院行使審判權所需要的程序、規范和制度在立法的供給上都是相對完善、相對齊備、相對成熟的,其所依托立法規范所進行的司法解釋的空間也是寬闊的,而檢察機關則往往面臨著諸多法治的空白和盲區,甚至經常會陷入無法可依的狀態和窘境。立法空缺的情形主要表現在民事檢察、行政檢察和公益訴訟領域。在民事訴訟監督和行政訴訟監督的領域,檢察機關可資利用的法律條文只有民事訴訟法和行政訴訟法的3至5個條文,缺乏必要的可操作性。公益訴訟更是如此,在民事訴訟法和行政訴訟法中關于公益訴訟各只有一個條文,民事訴訟法第55條規定了民事公益訴訟,行政訴訟法第25條規定了行政公益訴訟。實踐中種種問題和困惑的產生,與支撐檢察機關行使職權的法律規范供給嚴重不足有密切關聯。為了使檢察機關在新時代更加卓有成效地履職盡責,確保法律監督權的貫徹落實,確保公益訴訟的順利推進,應當盡快將相關法律提上立法規劃的議事日程加以考慮。這其中尤為迫切的立法有兩部:一是“人民檢察院監督法”,二是“人民檢察院公益訴訟法”(或者更寬泛地稱之為“公益訴訟法”)。對于“人民檢察院監督法”和“人民檢察院公益訴訟法”的制定起草,檢察機關責無旁貸,應當由檢察機關牽頭積極推動、深入調研,盡快使之出臺問世,成為檢察機關履職盡責的重要遵循。

檢察事業的蓬勃發展令人歡欣鼓舞,可以說,檢察機關迎來了華麗轉身的新時代。有理由相信,檢察機關將在《改革規劃》的指引下,通過深化改革,平衡推進刑事檢察、民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察四大職能,為法治中國的建設作出越來越重要的貢獻。

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